2025年《政府工作报告》明确，将“推进新型城镇化和区域协调发展”与“ 因地制宜发展新质生产力，加快建设现代化产业体系” 明确列为入今年重点工作任务。

当“以人为核心”的新型城镇化遇上“强化人才支撑”的产业升级，两大战略在产城融合的坐标轴上交汇出发展新路径。

从雄安新区“15分钟生活圈”重构职住平衡，到合肥“科里科气”的科创生态逆袭；从“杭州六小龙” 的扎堆出现，再到成都的“公园里长出的产业园”。这些标杆案例揭示的底层逻辑，正与国务院发布的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》形成共振。

从“行动计划”中可以看出，人的重要性被提升至前所未有的高度。在新型城镇化进程中，城市发展不再局限于空间扩张与人口集聚，而是通过户籍制度改革、公共服务完善、就业保障强化等系统性举措，推动“人的城镇化”与“土地的城镇化”协同并进；在产业升级领域，则强调人才是发展的第一资源，通过优化人才政策环境，吸引和留住各类人才，为产业升级提供强有力的人才支撑。

当城市竞争从“拼土地”转向“拼人才”，当产业园区从“功能容器”进化为“共生载体”，如何推动产城深度融合，已成为推进新型城镇化战略落地的重要发力方向，也是现代化产业体系高质量发展的关键支撑。

产城融合的本质是

从“功能主义”到“以人为本”

计划经济时期，大型工业区常伴以工人生活小区——也就是我们熟知的“工人大院”，为工人们提供便捷的生活圈。改革开放后，经济体制转型，产业工人结构转向以农民工为主，工业区配套住宅建设也逐渐减少，“郊区居住、城区就业”或反之，成为许多大城市的普遍现象。

产城分离导致职住分离，引发长距离通勤降低生活质量与工作效率。同时，功能单一的工业区与新城严重影响土地节约集约利用，降低土地实际利用率与增值潜力，导致粗放开发，整体城市开发平均容积率偏低，影响城市可持续发展。

随着我国社会经济持续进步，一二三产业蓬勃发展，劳动力素质显著提升，以及民众对高质量生活的日益重视，2014年，我国正式颁布了《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，标志着我国城镇化进程在新型经济结构的引领下，正式踏上了产城融合发展的新征程，预示着更加协调、可持续的城市发展模式的到来。

到“十四五”时期，国家颁布中长期的《国家新型城镇化规划(2021—2035年)》，坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

总体而言，我国产城融合发展从概念初现到示范区引领，从经验推广到规范发展，再到创新突破与新型城镇化深化，这一历程不仅展现了我国产城融合政策演变的清晰脉络，也体现了国家对于推动城镇化高质量发展的坚定决心与不懈努力。

新区、老城与小城镇的

差异化融合发展路径

不同区域因发展阶段和经济结构的差异，产城融合呈现差异化路径。新区通过前瞻性规划实现产城协同，老城区依托城市更新与产业迭代重塑城市功能，小城镇以特色产业撬动城乡融合。这三类模式既体现了产城融合的多样性与复杂性，也为城市高质量发展提供了丰富的视角。

一、新区范式，系统性规划引领产城协同

作为产城融合实践的重点区域，与老城区相比，新区在规划空间、产业结构、基础设施、人口结构、城市功能和环境生态等方面展现出“新”的特征，新区的核心优势在于“一张蓝图绘到底”的系统性规划。

以雄安新区为例，其规划编制坚持多规合一，统筹国土、交通、环保、水利、农业等多个部门共同参与，形成涵盖14章58节的总体规划，将产业发展、生态保护、公共服务等要素深度融合。通过顶层设计的系统集成，破解“规划打架、建设滞后、管理脱节”的传统痼疾，为城市高质量发展提供可复制的宝贵经验。

二、老城蝶变，城市更新激活存量空间价值

随着城镇化率不断提升，我国城市正从增量扩张转向存量焕新。在这一过程中，城市空间的扩展与产业及人口需求之间的协同度不足，导致了空间利用不足、基础设施与公共服务滞后、产业升级与空间规划脱节等一系列问题，特别是在老城区中表现尤为突出。

因此，城市更新不仅是破解老城空间错配、功能衰退的必答题，更是实现“人城产”动态平衡、激活存量空间价值的关键路径，正如广州永庆坊用修旧如旧的理念保留了旧城风貌，同时引入创客空间，完成了历史街区的华丽转身。城市更新不仅是民生工程，还是发展工程，通过城市更新提升城市的魅力、活力以及竞争力成为当前重要课题。

三、小镇路径，特色产业撬动城乡融合发展

小城镇作为“城尾乡头”的重要连接点，在乡村振兴战略深入推进的背景下，正成为重塑城乡关系、推动城乡融合发展的关键力量。

以产城融合为路径，小城镇应以产业发展为驱动，因地制宜发展特色产业，推动农业与二三产业深度融合，培育新型业态，形成“一镇一业”的产业格局，激发经济活力。同时，科学规划产业用地与生活空间，推动产城功能混合布局，实现生产、生活、生态的有机统一，提升空间承载能力。

此外，完善教育、医疗、文化等公共服务设施，吸引人才回流，为产业发展提供人力支撑。通过将生态保护融入城镇建设，推动绿色产业发展，构建可持续发展的城乡生态圈，打造宜居宜业的绿色小镇，为城乡融合发展注入新动能。

产城融合虽无固定范式，但需遵循“空间匹配产业、功能满足人们需求、机制赋能生态共生”的核心法则，既要实现“人-产-城”的动态平衡，更要构建“规划-建设-运营”的全周期闭环。

系统化实施路径

随着新型城镇化进程的推进和市场需求的结构性变化，国有企业在推动产城融合发展中的战略地位日益凸显。面对如何构建科学高效的产城融合机制、有效提升国有企业参与效能与市场竞争力的现实挑战，亟需建立系统化解决方案。

这就要求国有企业深度整合区域资源禀赋，统筹规划产业链与城市功能的协同布局，通过构建“投资-建设-运营”的全周期价值链条，形成资源配置、项目开发、持续运营的良性闭环。

一、产业精准定位，驱动产城融合一体化发展

当前，实现产城融合关键在于根据不同地区的资源禀赋、产业基础、市场需求和生态环境等因素进行精准定位。产业发展策略需深度结合地方特色，在避免同质化竞争的同时，通过差异化路径激发区域协同效应。国资国企在盘活存量资产与规划新型资产投入时，需始终紧扣“因地制宜谋发展”这一核心要义。面向“十五五”，国资国企应围绕国家重大战略导向，重点从以下领域突破：

1.紧抓人工智能产业发展机遇

技术突破层面：人工智能算法持续演进，算力成本下降，数据量爆炸式增长，为“十五五”期间产业智能化升级奠定技术底座；

应用场景层面：从工业自动化、金融科技到智能零售，AI正渗透各行各业，催生新需求、新产品和新服务；

政策支持层面：国家密集出台人工智能专项扶持政策，从研发补贴到应用场景开放，为国资国企转型升级提供良好环境。

2.深化碳中和背景下的产业布局

一是能源结构调整，大幅增加风能、太阳能等可再生能源的投资比例，减少化石能源依赖，推进能源生产和消费革命。发展储能技术和智能电网，解决新能源的间歇性和不稳定性问题，提高能源系统的灵活性和效率，国资国企可加大风光储能一体化建设的投资力度，并推广应用。

二是绿色制造与循环经济，推广清洁生产技术，提高资源回收率，减少废物产生，构建闭环的物料循环体系。同时，利用大数据、物联网等信息技术，优化生产流程，实现精细化管理和节能降耗。

3.平衡传统产业升级与新兴产业培育

在“十五五”时期乃至更长远的发展阶段，国资国企面临着既要稳固和提升传统产业竞争力，又要开拓新兴产业、捕捉未来增长点的双重任务，战略考量应关注以下几点：

①精准定位，差异化发展

国资国企需明确各产业板块的比较优势和发展潜力。针对不同行业的特点，制定差异化的战略路径。对于传统产业，侧重于技术革新、工艺优化、效率提升；而对于新兴产业，则着重于探索、试验与市场培育，逐步构建起成熟稳定的商业模式。

②构建生态，促进协同发展

在新兴产业培育方面，国资国企可以通过构建开放的产业生态，与各类市场主体形成共生共荣的局面。例如，设立创新孵化器、产业投资基金，与高校、科研机构、中小微企业等开展合作，共同推动前沿技术的研发与商业化应用。

③适度超前，布局未来产业

对于一些前景广阔但尚处于起步阶段的新业态新模式，国资国企应保持足够的战略耐心和前瞻性视野，适度超前布局。即使短期内难以获得回报，但从长远来看，早期投资可能会转化为巨大的竞争优势。

④灵活配置资源，动态调整战略

根据市场环境和技术进步速度，适时调整资源配置，避免过度依赖某单一产业而忽视其他领域的机会。同时，建立起灵活的决策机制，使得企业能够在面对突发情况或市场变化时迅速反应，调整战略重心。

“十五五”时期，国资国企应紧抓新质生产力、人工智能、碳中和等重大趋势，以科技创新为核心，优化产业布局，构建可持续发展的产业格局，为产城融合提供核心驱动力。

二、规划引领，深耕项目，筑牢产城融合发展根基

建筑作为城市功能的物理载体，既是产业发展的空间容器，更是居民生活品质提升的基础。城市建设需要统筹三类空间，公共空间、居住空间、产业空间，前两者支撑城市发展，而产业空间则服务于经济增长。在新型城镇化战略推进下，基建投资不再是规模导向，而是更加注重以人为核心的新型城镇化建设。

作为城市建设的基本单元，项目管理水平直接关系到城市发展的质量与成效。对于国有企业而言，项目的成功运作更是企业稳健发展的根本保障。

为了项目的顺利进行，在规划设计阶段，一方面，需要考虑到城市的发展规划和布局，将项目与城市规划相结合，确保项目的定位与城市整体发展方向一致。因此，设计能力不仅包括项目可行性研究、前期方案设计、报批报建等工作，还需融入上位城市规划的内容及项目定位。随着项目的复杂性增加，设计能力的提升对项目成功实施尤为重要。在“以人为本”的理念指导下，许多园区的设计强调低碳、绿色发展，以及“职住平衡”、“十五分钟生活圈”、“未来社区”等概念，这些都体现了产城融合的核心思想。

另一方面，规划时还需关注产业需求。基础设施建设、园区布局、层高设计应结合产业定位，确定相应的设计方案，因为不同类别的企业对产业园建筑的需求各不相同。以生物医药、电子信息、精密机械、装备制造、新材料等产业为例，不同产业对用地大小和建筑空间需求差异显著。在电子信息产业内部，由于细分领域的大中小企业比例不同，对厂房单元尺度、地面承重、建筑层高、空气流通、废弃物处理和单元布局等方面的要求各异。

项目建设管理能力是确保规划成功落地的基本保障，项目管理涉及众多且复杂的要素，包括进度、成本、安全、质量、资源、档案等要素，有效地整合这些要素，构建体系化的管理方法论，是确保多项目成功实施的重中之重。

因此，国有企业应进一步加强对项目管理的重视，提升管理团队的专业素养，确保项目的科学性、可行性和可持续性，从而更好地支撑企业的长远发展。

三、生态运营，推动产业园区健康持续发展

产业园区生态运营，作为一种前瞻性的综合管理与服务策略，不仅重新定义了产业园区的角色与功能，更深刻影响着城市与产业的互动关系，为产城融合开辟了新的路径。通过整合资源、优化服务、强化创新，生态运营正逐步成为推动产业园区高质量发展的核心引擎。产业园区运营发展可分为以下四个阶段：

生态运营的首要能力是深入理解并把握产业发展趋势。园区运营者需具备敏锐的市场洞察力和产业分析能力，能够准确判断产业发展方向，为入驻企业提供精准的服务和支持。通过深挖园区产业专业化能力，园区可以针对不同产业的特点和需求，定制个性化的服务方案，提升企业的满意度和忠诚度。

善用运营资源，构建产业服务生态圈是生态运营的核心之一。园区运营者需具备强大的资源整合能力，能够整合内外部资源，搭建公共服务平台，为企业提供研发、检测、融资、法律等全方位服务。同时，园区还应积极引入第三方服务机构，形成良性的产业生态循环，为企业创造更加优越的发展环境。

当园区进入运营3.0的阶段，精细化运营已经成为园区能在众多竞品中脱颖而出的杀手锏，运营方通过对企业的深入调研与分析，精准把握企业的行业属性、发展阶段、技术特点、市场布局等核心信息，定制精细化的服务方案与服务产品组合，为企业提供最适合当前需求的服务支持。

而全生命周期的服务体系构建，则意味着园区运营方需要陪伴企业从初创到发展，甚至到转型升级的每一个关键阶段，深入理解企业不同发展阶段的需求，设定相应的服务内容，打造精细化的全生命周期服务能力，为入驻企业营造更加良好的发展环境。

小 结

产城融合有助于实现城市土地集约化，有效拓展并加速产业空间的集聚效应；有助于促进就业人口的稳步增长，为城市经济注入了持续动力；有助于构建完善的城市产业生态体系，显著提升产业的自我更新与可持续发展能力；有助于城镇化的健康有序推进，促进城市一体化融合发展进程。

没有产业支撑的城市难逃“空城”命运，没有城市依托的产业也难免“空转”。城市化与产业化的协同发展至关重要，但产城融合的发展并非一蹴而就，深入理解其内涵是制定科学规划的关键。

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